Privatización de Telmex: éxito económico y fracaso político

Jorge Fernando Negrete P.

Director General de Mediatelecom Policy & Law

Como siempre ocurre con algunos personajes polémicos, en esta ocasión un artículo del ex presidente Carlos Salinas de Gortari, publicado en dos entregas en el diario El Financiero, levantó mucho polvo. Se enmarca en el 25 aniversario del anuncio de la privatización de Teléfonos de México (en realidad el anuncio fue en septiembre de 1989 y la venta ocurrió en diciembre de 1990). Han pasado casi cinco lustros y el tema sigue generando debates, confusiones, desmentidos y nuevas reflexiones, quizá porque se desconoce la historia o se ignoran otras experiencias de privatizaciones.

La diferencia de hace 25 años es que hoy tenemos una reforma constitucional, una nueva Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y un nuevo regulador autónomo. Al parecer, este nuevo marco jurídico y diseño institucional no están generando los resultados esperados, ni para las inversiones que necesita el sector ni para quienes lo promovieron. Por lo tanto, otra vez se busca culpar a una empresa por su tamaño o por el éxito de su modelo de negocio. Pero la actual regulación ya no justifica esa postura.

¿Una empresa es culpable de la falta de visión y de políticas públicas de los gobiernos zedillista y panistas, del retraso en la formulación de la ley correspondiente (hasta 1995), del diseño institucional del organismo regulador (1996) o de que no tengamos una agenda digital (hasta 2013)? ¿Es responsable de la desmedida rotación de funcionarios y autoridades o de los escándalos que han marcado al sector? ¿Es culpable del limitado mercado interno, del bajo poder adquisitivo de la población o del reducido crecimiento del PIB, que estructuralmente impiden a los usuarios un mayor acceso a servicios de telecomunicaciones?

No existe privatización perfecta ni modelo único y todas han sido cuestionadas de alguna manera, más por razones ideológicas que técnicas, por defender a ultranza la participación del Estado en las actividades económicas y por demonizar al capital nacional o transnacional. En 1989 y todavía hoy en día, el neoliberalismo sigue provocando ámpulas, pero conviene mencionar algunos aspectos que no han sido del todo mencionados.

Regulación ¿débil? Se dice que desde la privatización la regulación del sector fue débil y en beneficio del nuevo “monopolio privado”, pero se olvida que desde 1990 Telmex ha sido regulado mediante la modificación de su título de concesión, el mismo que le obliga a dar servicio universal, telefonía pública y cobertura en zonas con más de 500 habitantes, además de un control tarifario y reglas de calidad e instalación de líneas; ese mismo título de concesión le impide ofrecer el servicio de televisión. ¿La regulación ha sido débil o la autoridad? Posteriormente, entró en vigor la Ley Federal de Telecomunicaciones (1995), el incumplido Acuerdo de Convergencia (2006), la llamada “Ley Televisa” (2006) y ahora la reforma constitucional (2013), la legislación secundaria, la declaratoria de preponderancia y la regulación asimétrica (2014). ¿Les parece poca regulación?

Expansión de la red. Un aspecto que no se menciona es que a Telmex se le obligó a crecer 12 por ciento anual su red hasta 1994. Dicha expansión resultó muy intensiva en capital. En Argentina, por ejemplo, la obligación de expansión de las dos redes existentes era de 6.5 por ciento anual, y después de 1995 bajó a 2.8 por ciento anual. Es decir, Telmex tenía la obligación regulatoria expresa en su título de concesión de expandir su red y crecer. Lo hizo y eso ha sido motivo de innumerables cuestionamientos y nuevas regulaciones, al grado de que paradójicamente la Constitución, la ley secundaria y la declaratoria de preponderancia del Instituto Federal de Telecomunicaciones castiga el cumplimiento del capítulo 3 del título de concesión de Telmex, que precisamente se refiere a la expansión y modernización de su red.

Política de privatización. La política de venta de Telmex no fue decidida por su actual accionista mayoritario sino por el gobierno en turno. Dicha política aplicó para Grupo Carso como ganador de la subasta, pero las condiciones hubieran sido idénticas para Acciones y Valores de México (Roberto Hernández) o Gentor (Roberto Acosta y Salvador Benítez), los otros dos grupos postores. Lo que pasa es que ellos no ganaron. Se previó separar los activos de Telmex como en el caso de AT&T en Estados Unidos, pero fue Jacques Rogozinski (artífice de la privatización) quien recomendó dejar una sola compañía para que fuera más atractiva para los inversionistas. A la maximización de la venta de Telmex el gobierno también buscó otros objetivos operativos, tecnológicos y políticos: que la empresa quedara en manos de mexicanos y que éstos no pudieran vender la compañía antes de diciembre de 1995 (de esta manera se evitaba la especulación); los socios extranjeros debían ser expertos en telecomunicaciones y aportar experiencia tecnológica a Telmex (France Telecom y Southwestern Bell); y se concedía al sindicato 4.4 por ciento del capital social de Telmex como una muestra del “nuevo sindicalismo” promovido por el “liberalismo social” salinista.

Cada país ha tenido su propia política de privatización. La Compañía de Teléfonos de Chile (CTC) se vendió al principal postor, un empresario australiano (Alan Bond) sin experiencia en el sector; dos años después revendió la empresa a Telefónica de España. Pinochet buscó maximizar los ingresos fiscales mediante especulación pero no la estabilidad operativa de CTC. En México fue al revés.

En este sentido, la privatización de Telmex logró sus objetivos en términos de eficiencia operativa de la empresa. Claro, otros objetivos de tipo político no se alcanzaron, como la siguiente declaración del ex presidente Salinas: “los diez mil millones de dólares que tengo, que satisfacen las necesidades de inversión de Telmex, también serían adecuados para modernizar el sistema de educación en todo el país” (El Financiero, 30 de noviembre de 1989).

¿Ventajas competitivas? Se dice con acierto que Telmex gozó de ventajas competitivas porque disfrutó de un plazo de seis años hasta 1997 de exclusividad en el mercado de larga distancia (paradójicamente a punto de desaparecer a partir del 1 de enero de 2015). La explicación oficial fue preparar a Telmex para la futura competencia en ese mercado de valor agregado. La decisión en su momento del gobierno salinista puede ser cuestionada y tachada de nacionalista y proteccionista, pero la empresa requería las inversiones necesarias para enfrentar de mejor manera a sus competidores. Al momento de su privatización, Teléfonos de México no era una empresa de clase mundial porque arrastraba 18 años de ineficiencia desde su nacionalización en 1972.

Lo que no se dice es que cada gobierno privatizó de forma distinta su sector de telecomunicaciones y diseñó distintos proteccionismos para sus antiguos monopolios públicos. Francia, para salvaguardar su industria, prohíbe hasta el día de hoy la entrada de empresas extranjeras a su sector de telecomunicaciones. Actualmente, el gobierno federal alemán posee una participación directa de 14.5 por ciento en Deutsche Telekom. Lo mismo sucede con Telekom Austria; el holding estatal OIAG es dueño de una participación de 28.42 por ciento. Telefónica de España ha sido el buque insignia del Estado español, cuyo gobierno conservó 20.9 por ciento de sus acciones hasta 1997. La Telecommunications Act de 1984 del Reino Unido, que entró en vigor antes de la privatización de British Telecommunications (nótese la diferencia con México), preparó a la empresa para expandir sus operaciones a nivel internacional y la reguló de manera estricta en el mercado local; hoy, a tres décadas de distancia, British Telecom está a punto de adquirir a un importante operador móvil local como estrategia de servicios convergentes fijo-móvil, mientras en México se propicia la desincorporación de activos del agente económico preponderante.

Escasa penetración. Se advierte que Telmex es responsable de la escasa penetración del servicio y que México ocupa los últimos lugares de la OCDE. Salinas de Gortari comparó a México con España. Poco se advierte que, según el INEGI, en la superficie territorial de México, España cabe cuatro veces. Y la población de México es 2.5 mayor que la española (119 vs. 46 millones). En ambos países 79 por ciento de la población está urbanizada (Banco Mundial, 2014), pero en México 66 por ciento de la población se encuentra en localidades menores a 500 habitantes; ningún operador está obligado a prestar servicios en esas regiones y dicha población está desconectada.

Las oportunidades perdidas como nación no son responsabilidad de ninguna empresa. Impulsados por las Tecnologías de la Información y la Comunicación y otras industrias, en 2005 México y Corea del Sur intentaron firmar un Tratado de Libre Comercio. Ambas naciones marcharían a la par pero México se estancó los años siguientes y Corea logró despegar; actualmente, es el segundo país más conectado del mundo después de Dinamarca, según el Índice de Desarrollo de las TIC de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). México, en cambio, ocupa la posición 95 de 166 países. Seúl es la doceava ciudad más conectada del planeta; la Ciudad de México está ubicada en el sitio 30 del Networked Society City Index 2014 de Ericsson. Corea enfrentó en 1950 una guerra y la nación se encuentra dividida por el Paralelo 38.

Concluyo con la idea de que en los años ochenta México se subió a la ola liberalizadora y privatizadora de la economía como parte de una tendencia internacional, con antecedentes en las telecomunicaciones en Reino Unido y Estados Unidos. Otros países también privatizaron sus monopolios públicos telefónicos pero tuvieron leyes, regulaciones y sobre todo políticas públicas que les permitieron incrementar sus indicadores de conectividad muy por encima de los alcanzados por México. Más allá de posturas ideológicas y culpar al enemigo predilecto, habría que preguntar a las múltiples autoridades y reguladores (algunos trabajando en empresas del sector, exigiendo como regulados lo que no hicieron como reguladores) por qué en el mismo lapso de tiempo y bajo la misma política económica neoliberal, otros países avanzaron en la reducción de la brecha digital y México se estancó.

Privatización de Telmex: éxito económico y fracaso político